[정책논평]

최선은 아니지만 민주주의 실질화에 상당한 진전

- 국민헌법자문특위의 개헌 자문안 평가

 

국민헌법자문특별위원회가 13일 헌법 개정 자문안을 제출했다. 기본소득, 사회필수적 생산수단 사회화 등이 담기지 않은 것은 여러모로 아쉽다. 하지만 토지공개념 등 ‘사회적 국가’의 성격 강화, 비례성 강화를 포함한 선거제도 개혁, 지방분권과 자치의 강화, 기본권의 범위와 내용의 확장 등 평가할 만한 내용이 상당수 담겼다. 노동당은 대통령에게 자문안에 자족하지 말고 더 나은 개헌안을 만들기 위한 계속된 노력을 주문한다.

 

31년 만에 시도되는 이번 개헌 논의는 87년 체제의 입헌주의 약속을 파기한 헌정사적 사건인 박근혜 게이트와 이에 저항한 촛불항쟁의 결과물이다. 87년 6월 항쟁으로 쟁취한 절차적 민주주의가 실업과 불안정노동의 만연, 불평등의 심화 등 신자유주의 20년의 질주 속에서 텅 빈 기표에 불과한 것으로 전락한 종국점이 박근혜 게이트였다. 기본소득, 사회필수적 생산수단 사회화, 공공서비스 사유화 방지 등 97년 체제를 극복하기 위한 적극적인 수단들이 반영되지 않았다. 시대가 요구하는 최선에 근접했다고 결코 평가할 수 없는 대목이다. 특히 기본소득은 20세기 복지국가를 가능케 했던 시대적 조건들이 격변한 현실에서 민주주의를 실질화할 수 있는 유력한 수단이라는 점에서 지금이라도 대통령의 결단을 요청한다.

 

이런 한계에도 불구하고 유의미한 진전이 상당수 있다. 우선 대의제 선거제도의 비례성 강화, 대통령 결선투표제, 국민발안제와 국민소환제 등의 직접민주주의 제도가 반영된 점이다. 노동당은 특히 헌법에 국민발안제 도입을 강조하고 싶다. 이번 헌법 개정에 반영되지 못했지만, 반드시 우리 헌법에 담겨야 할 내용들을 아래로부터 헌법개정안 발의운동의 형태로 전개할 수 있기 때문이고, 이러한 과정이 민주주의와 국민주권의 실질화에 크게 기여할 것이기 때문이다. 국민발안제는 기본소득, 경제헌법의 개정 등 이번 헌법에 담겨야 했지만 담기지 못한 내용에 대하여 향후 국민 주권자의 요구로부터 국가적 논의를 조직할 수 있게 할 수단이 될 것이다.

 

이러한 직접 민주주의적 진전에도 불구하고 정치의 성격과 질, 국가의 수준에 대한 규정력은 대의 민주주의로부터 나올 수밖에 없다는 점은 강조되어야 한다. 그런데 한국의 국회의원 선거제도는 소선거구 단순다수대표제를 취함으로써 평등선거의 원칙을 위반할뿐더러 그 결과로서 진보정치세력을 주변화하고 보수 거대정당이 독점하는 정치질서를 재생산해왔다. 대의제 선거제도의 평등선거 원칙을 잘 구현한 국가일수록 국민의 삶의 질이 높다는 것은 입증된 사실이다. 자문안이 ‘비례성 강화’만을 언급하고 있어 현재로서는 자문위의 개헌안 문구가 법적으로 선거법 개정에 미칠 영향을 확인하긴 어렵다. 노동당은 대통령이 ‘1표=1가치’의 문구를 헌법 조문에 반영해 수준 높은 비례대표제 전환의 의지를 보여주기를 기대한다. 또한, 국회는 개헌 여부와 무관하게 1표=1가치의 비례대표제를 도입하는 선거법 개정 논의를 더는 미루지 말아야 한다.

 

토지공개념 3법이 사문화되고 사라진 중요한 이유가 헌법재판소의 위헌 결정 때문이었다는 점, 부동산 지대경제가 한국의 소득불평등을 심화시키는 중요한 이유라는 점에서 토지공개념 도입은 중대한 진전이다. 현행 경제민주화 민주화 조항에 불평등 해소를 그 목적으로 추가한 점도 높이 평가할 부분이다. 불평등 해소를 위한 적극적인 대기업 규제, 조세와 재분배 정책이 위헌 논란을 빚을 가능성은 그만큼 줄어들 것이다. 물론 사회필수적 생산수단 사회화 조항을 반영하지 못함으로써 경제민주화 조항에 근거해 공공이 사유재산에 취할 수 있는 헌법적 수단이 제약받는 것은 여전히 한계로 남아 있다.

 

지방 정부의 입법권과 재정권을 명시한 것은 자치 발전에 크게 기여할 것이다. 지방자치단체의 다양한 실험적 복지 정책 시도들이 열악한 재정 현실에서 좌절되어 왔다. 국회의 예산안 심사권을 강화하는 안은 예산법률주의 도입으로 이어질 것이 기대된다. 현행 법령은 세입에 해당하는 조세에 대해서는 법률주의를 취하고 있으면서도 세출에 해당하는 예산은 비법률주의를 취해 국회의 예산 심사권이 크게 제약돼 왔다. 예산법률주의가 정착되면 복지에 관한 한 사실상 긴축재정 원리에 의해 움직이는 행정부가 아니라 대의기관인 국회가 재정을 결정할 수 있게 됨으로써 국민헌법자문특위의 또 다른 개헌안인 사회보장 강화와 함께 복지 강화 효과를 기대할 수 있다.

 

기본권 분야에서 권리의 주체를 국민에서 ‘인간’으로 수정한 것은 인권의 보편성을 내외국인을 불문하고 확인한 것으로 환영한다. 차별금지 조항에서 금지되는 차별의 종류를 확대하고 적극적 차별해소를 위한 국가적 의무의 근거를 마련한 것도 꼭 필요한 일이었다. 노동당은 이 자문위의 안을 대통령이 공약으로 수용하지 않은 차별금지법에 대한 태도 변화로 해석하며, 당연히 국회의 차별금지법 제정 노력으로 이어지기를 요청한다. 이번 개헌 자문안에 인권국가의 위상을 재확인할 수 있는 사형제 폐지가 반영되지 않은 점은 매우 아쉽다.

 

이처럼 개헌 자문안은 시대 요구를 충실하게 반영하고 미래를 선취하는 최선으로 평가할 수는 없지만 97년 신자유주의 체제를 극복하기 위한 여러 제도적 수단들과 규범적 가치들을 담고 있다. 현재 야당은 국회 합의가 우선이라는 입장에서 대통령의 개헌안 발의를 반대하고 있다. 노동당은 국회 합의를 통해 개헌안 통과 가능성을 높이려는 노력은 당연히 필요하다고 본다. 하지만 정부안을 ‘사회주의 헌법’으로 비난하는 자유한국당 등 보수정당과의 교섭 과정에서 하나 마나 한 개헌, 퇴행적 개헌을 수용하는 것보다 시대가 요구하는 제대로 된 개헌안의 불씨를 보존하는 올바른 선택을 대통령께 주문한다.

 

2018년 3월 15일

노동당 정책실