표를 올리지 못하니, 가급적 다운받아 보시길.....
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교육세 폐지에 대한 검토
“교육재정 감소” 주장보다는 교육재정 확충 차원에서 접근 필요
송경원(진보신당/ 교육), 090117
□ 주요 경과
◦ 2008년 9월 1일 기획재정부, 세제개편안에서 “목적세 정비” 차원의 교육세 폐지 언급
◦ 2008년 10월 21일 정부, 교육세법 폐지법안 발의
◦ 2008년 12월 5일 정부, 지방교육재정교부금법 개정안 발의(교육세 보전 내용)
◦ 2008년 12월 12일 국회, 감세 법안 통과. 다만, 교육세 등 목적세는 제외
◦ 2008년 2월 국회, 교육세 폐지법안 심의 및 통과 예정
□ 정부 입장 및 교육계 입장
◦ 정부 입장: 목적세인 교육세를 폐지하고 본세에 통합하는 대신, 지방교육재정교부율을 인상(내국세의 20%⇒20.4%)하여 보전
◦ 교육계 입장: 강하게 반대. “교육재정 감소” 및 “교육재정의 안정성 저해”가 주요 논리
□ 교육재정 감소 및 안정성 저해 논리는 어폐가 있음
◦ 교육재정 감소: 교육세 폐지분만큼 지방교육재정교부율을 인상하기 때문에, 당장 교육세 폐지로 인한 교육재정 감소는 발생하지 않음.
- 한국교총의 추이 분석(아래 표의 진한 부분)에 따른다고 하더라도, 지방교육재정교부금은 감소하지 않음. 2,149억원 증가함.
(표 생략)
- 교육재정의 감소는 교육세 폐지 및 본세 통합에서 발생하는 게 아니라, 감세에 따른 것임. 위 교총 분석의 세 번째 줄이 여기에 해당함. 교총 또한 “감세정책으로 지방교육재정교부금은 2조 6,876억원이 축소되게 됩니다”라고 언급하고 있음.
- 따라서 교육재정의 감소 가능성은 교육세 폐지가 아니라 감세에 따른 것임. 이 때, 위 한국교총의 분석 표에서 감세액 14조원이 정확한지 아닌지는 중요하지 않음.
◦ 교육세 폐지가 교육재정 감소로 이어지지 않는 이유: 본세 통합 및 교부율 인상과 연동되기 때문임. 정부의 교육세 폐지는 교육세분 만큼 교육재정에서 줄이는 게 아니라 그 만큼 지방교육재정교부율을 인상하여 보전한다는 입장임.
- 현 지방교육재정교부금은 내국세의 20%와 교육세를 주요 재원으로 하고 있음. 이 때 내국세는 목적세를 제외한 부분임. 정부의 세제개편에 따라 교육세 등 목적세가 본세로 통합하면, 내국세 자체가 증가함. 따라서 세제 개편 이전의 ‘내국세 20%’와 세제 개편 이후의 ‘내국세 20%’는 실제 액수에서 달라짐. 물론 이렇게 해도 일부 부족함. 따라서 정부는 부족분만큼 교부율을 20%에서 20.4%로 인상한다고 밝힌 것임.
- 이런 이유로 2월 국회에서는 ‘교육세 폐지’에 대한 논의도 진행되겠지만, 교육세 폐지에 따른 보전으로서 교부율 인상의 폭에 대한 논의도 진행될 것임. 현재 정부는 20.4%, 한나라당은 20.5%를 제시하고 있음. 이와 별도로 민주당은 교육세를 재원으로 하는 교육발전기금을 설치하고, 지방교육재정교부금은 교부율을 23%(교육세분 만큼)로 인상하여, 결과적으로 현 교육세분만큼 교육재정을 확충하는 2개 법안을 제출하였음.
◦ 교육재정의 안정성
- 교육세를 없애고 내국세에서만 재원을 마련하면, 내국세 변동에 따른 교육재정의 안정성이 우려된다는 지적이 있으나,
- 그동안 안정성 측면에서만 보면, 내국세보다 교육세가 더 불안했음. 시도교육청의 기채 증가는 교육세 결손이 주요 원인이었음.
* 시도교육청(지방교육재정) 기채의 주요 원인: 교육세 결손 + 택지개발 지역내 학교신설 비용. 이 중 교육세 결손은 보다 안정적인 재원 확보 또한 정확한 세수 추계로 해소하고, 택지개발 지역내 학교신설 비용은 학교의 공공시설화 또는 학교용지와 시설의 무상 공급으로 해소해야 함. 학교용지와 관련하여서는 현재 정부 및 여야의 법안이 제출된 상태임.
- 물론 내국세가 줄어들어, 내국세만을 재원으로 하는 교육재정이 감소할 우려는 있음. 하지만 이처럼 내국세가 줄어드는 상황은 감세를 제외하고는 국가경제가 위축되는 상황임. 따라서 내국세가 줄어들면 교육 뿐만 아니라 모든 부문의 국가재정을 긴축운영할 수 밖에 없음.
- 이런 이유로, 교육세 폐지 및 본세 통합이 교육재정의 안정성을 해친다는 논리는 그 근서가 다소 희박함.
◦ 감세로 인한 교육재정의 감소 가능성
- 이명박 정부의 감세(08년 12월 통과)로 인해 “내국세 징수액이 줄어들어 결과적으로 지방교육재정이 줄어들 수 있다”고 지적할 수 있으나, 정부 수치로 입증하기는 어려움.
- 정부측 수치로 입증하는 것은 중기국가재정운용계획 상의 수치를 활용해야 하나, 아래 표와 같이 2008년 이명박 정부가 수립한 계획(08-12 계획)이 2007년 수립 계획(07-11)에 비해 교육부문 투자액이 많음. 진한 부분의 수치가 많은 것.
2007-2011 국가재정운용계획과 2008-2012 계획 상의 교육 투자액 비교(억원)
(표 생략)
- 위 표처럼, 이명박 정부 교육재정 투자액이 증가한 이유는 2008-2012년 중기국가재정운용계획이 감세를 반영하면서도 경제성장 7% 달성을 반영하였기 때문임. 즉, 2012년의 실질성장률을 6.6～7.0%, 경상성장률을 8.8～9.2%로 전망한 것에 기인함.
- 결국, 감세로 인해 교육재정이 줄어들 수 있다고 비판할 수 있으나, 이를 정부 수치로 입증하는 데에는 한계가 있음. 다만, 향후 이명박 정부 재임기간 중 경제성장이 정부 기대대로 이루어지지 않을 경우, 정부 수치로 입증할 적절한 시점이 도래할 수 있음. 예컨대, 2010년이나 2011년 정도에 (경제성장이 둔화되어 세금이 계획보다 덜 거치면) 실제 교육재정이 줄어들고, 그 원인이 감세임을 정부 수치로 이야기할 수 있음.
□ 교육세 폐지는 교육재정 확충의 차원에서 접근 필요
◦ 교육세 폐지에 대해 “교육재정이 줄어들 것이고, 교육재정의 안정성이 위험하다”는 한국교총의 논리는 정부 및 한나라당에 논박당할 가능성이 큼.
◦ 교육재정 확충의 차원에서 접근할 필요가 있음.
- 교육세 폐지를 통해 지금 당장 교육재정을 줄어들 여지는 적지만, 신자유주의 정책을 추진하는 정부이니 만큼, 중장기적으로 교육재정 축소의 가능성은 남아 있음. 하지만 신자유주의 정책의 성격을 언급하면서 미래 가능성을 이야기하는 것은 실증적인 수치에 비해 설득력이 떨어짐.
- “목적세로서의 교육세는 여전히 유효하다”는 논리 전개가 필요함. 한국 교육재정과 교육여건의 현 수준 등에 비추어 교육재정은 확충되어야 하고, 이 측면에서 교육세가 유효하다고 이야기해야 함. 교육환경개선특별회계(1989～2007) 사례도 감안할 필요 있음.
* 숙명여대 송기창 교수의 경우, 국세분 교육세의 고등교육세 전환과 고등교육재정교부금법 제정을 주장하는데, 이는 한국 교육여건 개선 및 교육재정 확충을 위해 목적세로서의 교육세가 여전히 유효하다는 의미임. 이런 형태의 논리가 필요함. (송기창 교수의 주장은 대교협 또는 사립대의 주장과 유사한 면이 있음).
◦ 교육재정 확충의 차원에서 교육세 폐지 무산이나 보전율(교부율) 추가 인상이 필요.
[보론] GDP 대비 비율로만 교육재정 언급은 주의 요망
□ 한국의 교육재정이 GDP 대비 5%가 되지 않음을 들어 ‘교육재정과 교육여건의 열악함’을 주로 이야기해왔으나, 주의를 요함.
(표 생략)
□ 이유 하나: 초중등분야의 교육재정은 뒤지지 않음.
◦ 초중등교육의 교육재정(정부부담 공교육비)는 2005년 GDP 대비 3.4%로, OECD 평균(3.5%) 수준임. EU 평균(3.4%)과는 거의 같은 수준임.
◦ 초중등교육의 교육재정 수준은 OECD 30개국 중 18번째임.
◦ 따라서 GDP 대비 비율만 가지고, 초중등교육의 교육재정이 열악하다고 말하기 어려움.
※ GDP 대비 비율로 열악한 교육재정을 언급할 수 있는 분야는 고등교육임. GDP 0.6%는 OECD 평균(1.1%)이나 EU 평균(1.1%)의 절반 수준임. OECD 국가 중에서는 일본(0.5%)이 가장 적으며, 한국은 그 다음임.
※ 한국의 전체 교육재정은 GDP 대비 4.3%로 OECD 평균이나 EU 평균 5.0%에 미치지 못함. OECD 30개국 중에서는 19번째임. 하지만 이는 고등교육 교육재정이 적은데 기인함. 그래서 OECD 교육지표 상의 GDP 대비 비율만 가지고 교육재정을 살피면, 고등교육의 정부 지원은 늘려야 하지만, 초중등교육의 정부 지원 확대는 우선순위에서 밀림
□ 이유 두울. 학교가 운용하는 공교육비는 OECD 내에서도 꽤 많음.
◦ 정부부담(중앙정부+지방정부의 교육투자액)인지 민간부담(학부모+재단 부담)인지를 감안하지 않고, 학교가 운용할 수 있는 공교육비 총액만 놓고 보면, 한국은 GDP 대비 7.2%로 OECD 평균(5.8%)이나 EU 평균(5.5%)보다 많음. OECD 국가 중에서는 3번째임.
◦ 초중등교육의 공교육비는 GDP 대비 4.3%로 OECD 평균(3.8%)이나 EU 평균(3.6%)보다 많음. OECD 안에서는 7번째임.
◦ 고등교육의 공교육비는 GDP 대비 2.4%로 OECD 평균(1.5%)이나 EU 평균(1.3%)보다 많음. OECD 안에서는 3번째임.
※ GDP 대비 비율로만 보면 한국은 교육재정이 적기는 하나, 공교육비가 적은 것은 아님. 즉, 학부모가 부담하는 공교육비가 많고 정부가 부담하는 공교육비가 적은 것은 사실이나(정부의 교육재정을 늘려 학부모 부담을 줄여야 하나), 그렇다고 해서 공교육비 전체가 적은 것은 아님.
□ 우려 지점
◦ 정부 및 여당이 공교육비를 언급하면서 교육재정이 열악하지 않다고 주장할 수 있음. 오래전 정부예산 대비 교육예산 비율을 이런 측면으로 활용한 사례에 비추어보면, 가능성 있음.
- 교과부의 OECD 교육지표 발표에서 교육재정 비율이 아니라 공교육비 비율이 먼저 나오고 있음.
◦ 특히, 신자유주의 정부의 성격에 비추어보면 “그래서 교원의 인건비를 줄여야 한다”라는 주장이 나올 수 있음.
- “공교육비가 OECD 상위 수준인데, 우리의 학교는 왜 이럴까요. 그건 교원의 인건비가 많기 때문입니다. 그러니 줄여야 합니다”라는 논리가 가능함. 그리고 이 논리는 교육예산 중 인건비 비중과 함께 언급되면, 상당히 설득력있게 들릴 것임.
- OECD 교육지표의 교원 인건비 비교를 통해 꾸준히 한국교원의 인건비 수준을 언급해왔던 보수언론 및 시장주의 학자들이 있었음.
□ 당연한 의문 “그 돈 다 어디 갔지?” 및 대비 지점
◦ 새는 돈 찾기
- GDP 대비 공교육비만 놓고 보면, 한국은 초중등교육 7위, 고등교육 3위, 전체 교육 3위의 상위권 국가임.
- 따라서 “상위권인데, 왜 한국의 학교는 다른 나라에 비해 열악해 보일까. 그 돈 다 어디 갔을까?”라는 당연한 의문이 제기될 수 밖에 없음.
- 새는 돈 찾기나 엉뚱한 곳에 쓰이는 돈 찾기가 필요함. 이런 노력이 전개되지 않으면, 정부 여당에 의해 교원 인건비 감축 및 구조조정의 논리로 활용될 수 있음.
◦ GDP 대비 공교육비 비율은 학생 1인당 공교육비와 함께 언급해야 함.
- OECD 교육지표를 보면, 학생 1인당 공교육비가 나와있음.
학생 1인당 공교육비(2005)
(표 생략)
- 학생 1인당 공교육비는 OECD 평균이나 EU 평균에 미치지 못함. OECD 국가 중에서는 유치원 2번째, 초등학교 6번째, 중학교 7번째, 고등학교 12번째, 대학 등 고등교육 7번째임(뒤에서).
- GDP 대비 공교육비 비율은 높은데, 학생 1인당 공교육비가 적은 이유는 한국의 GDP 규모가 적기 때문임. 즉, 상대수치와 절대수치 사이의 차이는 한국의 GDP 규모에서 비롯됨. 이외에 학생 수가 다른 국가에 비해 많지 않을까 생각할 수 있으나, 취학율 등에 비추어볼 때 고등교육은 영향을 어느 정도 받겠지만 유초중등교육이 받는 영향은 적음. 뿐만 아니라 학생 1인당 공교육비의 국제비교를 위해 PPP로 환산하는 과정에서 환율의 영향(시장환율은 1000원대인데 PPP 환율은 700원대)도 있으나, PPP 환산 및 환율은 국제 기준인 까닭에 PPP 환율 자체를 문제삼기 어려움(다소 손해본다고 말할 수 있으나).
※ GDP 대비 공교육비 비율만 보면 한국의 교육재정은 상당한 것처럼 보이나, 학생 1인당 공교육비를 보면 열악함. 학교 교육여건이 뒤쳐질 가능성이 높음. 그리고 인건비와 시설비 등 경직성 경비가 많을 수 밖에 없는 교육의 특성 상 학생 1인당 공교육비가 적으면, 학생의 교육활동에 직접 투입되는 경비는 적을 수 밖에 없음(교육재정경제학의 상식: 학생의 교육활동에 직접 투입되는 경비와 학생의 학업성취도는 매우 높은 상관관계가 있다).
※ 상지대 박정원 교수의 경우, 한국의 고등교육을 언급하거나 대학 등록금 수준을 언급할 때, GDP 대비 교육재정 비율이나 GDP 대비 공교육비 비율(상대 수치)을 제시하면서 동시에 고등교육의 학생 1인당 공교육비(절대수치)를 이야기함. 이를 본받아야 함.
◦ 목표 지점 높게 설정하기
- 꾸준히 제기되었던 GDP 대비 5%나 6% 등의 목표 지점은 명확한 연구결과에 따른 것이 아니라 국제비교에 의한 것임. 즉, “훌륭한 교육여건을 구축하기 위해서는 GDP 대비 몇 % 확충되어야 한다”가 아니라 “다른 교육선진국을 보니, GDP 대비 몇 %더라”에 따른 것이었음.
- GDP 대비 공교육비 비율(상대수치)이 높음에도 불구하고, 학생 1인당 공교육비(절대수치)가 적고 한국의 GDP 규모가 적은 점에 비추어보면, GDP 대비 교육재정 비율의 목표 수치를 높게 설정할 필요가 있음. 예컨대, 2005년 교육재정 비율이 가장 높은 국가는 초중등교육 아이슬란드(5.2%), 고등교육 핀란드(1.7%), 전체 교육 아이슬란드(7.2%)이며, 상위 5개국 평균 수치는 초중등교육 4.3%, 고등교육 1.5%, 전체 교육 6.4%임.
□ 간단 정리
◦ 한국의 교육재정이나 교육여건의 현 수준을 GDP 대비 비율만 가지고 말하지 않기를.....
◦ 높은 GDP 대비 공교육비 비율이 구조조정에 활용될 수 있으니, 미리 대비하기를.....
◦ ‘새는 돈 찾기’나 ‘엉뚱한 곳에 쓰이는 돈 찾기’를 미리미리 하기를.......
◦ GDP 대비 비율로 교육재정 확충을 언급할 경우에는 보다 높은 수치를 염두에 두기를.....
