지역교육청(시군구 단위)을 폐지하자는 법안을 한나라당이 제출한 바 있는데요.
그것 관련해서 쓴 겁니다.

공무원노조 교육청본부의 정책자료집에 실립니다.
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이명박 정부의 신자유주의 교육정책과 지역교육청

- 정말 ‘지원’이 목적이라면, 장학을 없애야 -

 

송경원(진보신당/ 교육), 080611

 

 

이명박 정부의 눈으로 한국교육을 보면

내가 만약 신자유주의자라면, 한국교육은 천국이다. 뜬금없는 소리가 아니다. 어떤 사람은 신자유주의 교육을 ‘국가가 부담하는 교육재정을 줄이려는 체제’라고 하는데, 이미 한국의 국가부담 교육재정은 GDP 대비 4.4%로 OECD 최하위 수준이다. 또 어떤 사람은 신자유주의 교육을 ‘경쟁 만능’으로 말하는데, 이미 우리나라 학생들과 학부모는 경쟁으로 죽을 지경이다. 뿐만 아니라 평가 후 행재정적 지원으로 인해 교육청이나 학교간 경쟁도 점차 자리를 잡아가고 있다. 어떤 사람은 ‘민영화’라고 신자유주의를 말하는데, 유치원이나 대학 영역은 이미 민영화되었다고 말할 수 있다. 여기에 아예 민간자본이 춤추면서 돈을 긁어모으는 사교육이 엄청난 규모를 자랑한다. 그래서 신자유주의 입장에서 우리나라 학교는 꿈을 현실로 만든 곳이다.

다만, 부족한 면이 없지 않다. 교육재정은 더 줄일 수 있다. 그 중에서도 교육재정의 상당 부분을 차지하는 인건비는 비정규직이라는 방식을 통해 대폭 절감할 수 있다. 경쟁 또한 학생을 유치하기 위한 초중고등학교의 경쟁이 존재하지 않아 아쉽다. 민영화도 마찬가지다. 역시 초중고등학교에서 막혀 있다. 민간자본에게 학교를 넘길 수 없다면 비슷하게라도 만들어야 하는데, 지금으로서는 BTL이 전부다. 적어도 초중고등학교가 소비자의 선택을 받기 위해 교육상품의 다양성과 특성화 경쟁을 하고, 그게 여의치 않으면 폐업하는 광경이라도 필요하다. 그런데 그 놈의 평준화 때문에 영 쉽지 않다.

 

슬로건 ‘자율화와 다양화’는 다 이유가 있다

이명박 정부 교육정책의 슬로건은 ‘자율화’와 ‘다양화’이다. 교육정책을 만들고 지배하는 이주호 교육문화수석의 책 제목 <평준화를 넘어 다양화로>에서 따온 거다. 선택이나 경쟁 등의 표현도 가끔 나오지만 주요 슬로건은 아니다.

자율화와 다양화 슬로건은 신자유주의의 입장에서 딱이다. 한국교육의 오늘에서 이상향으로 가기 위한 적절한 방향타다. 학교는 알아서 움직여야 한다. 학생과 학부모의 마음에 들기 위해 다양한 교육상품을 만들어 시장에 내놔야 한다. 그리고 학생과 학부모는 쇼핑하듯 물건을 따져본 다음에 선택하고 돈을 내면 된다. 아니면 선택한 학생과 학부모의 수만큼 국가가 재정을 지원하면 된다. 이 과정에서 학교는 서로 자연스럽게 경쟁하게 되고, 그러면 교육상품의 질은 높아진다. 신자유주의 교육의 이상향은 이거다.

그런데 지금 한국교육의 문제는 학교가 알아서 움직일 수 없다는 데 있다. 그러니 자율성을 대폭 부여해야 한다. 그러면 학생과 학부모의 다양한 취향과 구미에 맞는 여러 가지 교육상품이 자연스럽게 나올 수 있다.

물론 학교가 알아서 움직일 수 없는 원인으로 평준화를 지목한 것은 오류다. 교육과정 정책이나 관료주의가 원인인데, 무시험전형과 배정인 평준화를 마녀로 몬다. 그러나 상관없다. ‘하향평준화’라는 말처럼 많은 사람들이 평준화를 나쁘게 생각하고 있으니 말이다.

오류는 또 있다. 한국 교육에서 신자유주의 교육의 이상향이 아예 없는 것은 아니다. 유치원과 대학을 보면 된다. 하지만 교육기관이 알아서 움직이는 이 곳에 과연 다양성이 충만한가. 표면적으로야 ‘OO 교육’, ‘OO 학습’, ‘OO 특성화’ 하여 차이가 있는 것처럼 보이나, 속은 똑같다. 영어가 추세면, 다 영어교육을 한다. 더구나 교육의 질이 높은지는 의구심이 든다. 교육의 질 대신 학생과 학부모가 내는 돈만 많다.

 

교육청은 없는게 좋은 거다

이명박 정부는 학생선발 권한을 대학에게 일임했다. 교육부가 가지고 있던 권한을 통째로 들어내 대교협의 손병두에게 줬다. 이게 신자유주의다.

시장을 만들기 위해 학교에 자율성을 주면, 교육부나 교육청은 필요없다. 시장은 그 자체가 알아서 작동하고 ‘보이지 않는 손’에 의해 알아서 조절한다. 그래서 국가는 가급적 손대지 않는게 최선이다. 교육시장 또한 마찬가지다. 학교가 알아서 하게 만들면 그 뿐, 관리하고 감독하는 기관은 필요없다.

물론 국가도 중점적으로 시행하는 정책이라는 게 있다. 만약 학교가 알아서 움직이고 여기에 국가가 아무 것도 손댈 수 없으면, 국가 중점 정책은 할 수 없다. 그렇다고 학교에 하달하는 것도 자율성과 충돌한다. 그래서 등장한 게 ‘평가와 재정지원의 연계’다. 이 말은 평가와 펀딩 위주로 국가가 재편된다는 의미다. 평가와 펀딩 위주로 재편되기에, 당연히 국가의 많은 기관은 필요없다. 평가와 펀딩 기구만 있으면 된다.

이주호에 의해, 대학의 학생선발권은 대학으로 넘어갔다. Top-down이 대학까지 확대되면, 예산 관련 권한도 대학에 대부분 넘어간다. 초중등교육의 주요 권한은 시도교육청으로 넘긴다. 그러면 교육부에 남아있는 건 무엇일까.

교육청의 미래는 교육부를 보면 된다. 교육부에서 벌어지는 일이 지역 차원에서는 교육청의 앞날이다.

 

교육청의 재편은 자율성이 아니라 효율성에 입각한다

2008년 4월 25일 한나라당 임해규 의원이 뜬금없이 지역교육청 폐지 법안을 발의했다. 그러다가 여론에 의해 법안을 철회한다. 하지만 임해규와 이주호의 관계에 비추어볼 때, 그리고 이주호 수석이 2007년에 지역교육청 폐지와 관련한 토론회를 연 전력에 비추어볼 때, 법안은 철회되었으나 언제 다시 고개를 들지 모른다.

그런데 임해규 의원의 법안을 보면, 아무런 내용이 없다. “지역교육청을 없애고 지역교육지원센터를 설치한다”가 전부다. 세부적인 사항은 시도 조례로 정하라고 되어 있다. 그래서 도대체 어떻게 하자는 것인지 알 수 없다.

어쩔 수 없이 이주호 수석이 주최한 2007년 토론회에서 내용을 찾아야 한다. 지역교육청을 폐지해야 한다는 이유는 하는 일이 없어서란다. 지역교육청의 기능이 시도교육청이나 학교와 상당 부분 중복되고, 학교행정 전반에서 지역교육청의 비중도 적단다. 한 마디로 ‘쓸데없이 있다’는 거다. 그래서 지역교육청을 없애고, 지역교육청이 하던 일을 시도교육청, 지자체, 학교로 넘기고, 장학기능은 지역교육지원센터를 만들어 이관하면 된단다. 그러니까 지역교육청 폐지의 이유는 효율성인 게다. 가끔 교육부나 교육청 직원의 입에서 “학교에는 자율성을 준다는데, 우리에겐 자율성이 없나”라는 푸념을 듣는데, 그게 사실이다. 신자유주의에 입각하면 교육청은 자율이 없다. 시장의 또다른 논리인 효율성만 있을 뿐이다.

물론 대놓고 효율성이라고 말하지 않는다. 자칫 잘못 말했다간 “너넨 필요없잖아”라고 들리기 때문이다. 대신 ‘교육자치 강화’나 ‘통제가 아니라 지원으로 전환’ 등을 이유로 내세운다. 하지만 가당치 않다.

 

평가와 행재정적 지원의 연계는 획일화를 낳을 뿐

다양성을 위해 학교에 자율성을 준다고 한다. 그리고 국가는 평가와 행재정적 지원 위주로 재편된다. 하지만 평가와 행재정적 지원을 연계하는 방식은 결코 다양성을 낳을 수 없다. 평가를 위해 국가가 제시한 기준에 따라 획일화를 초래할 뿐이다.

사례는 대학에서 볼 수 있다. 1995년의 5․31 교육개혁안 이래 지금까지 ‘특성화’니 ‘다양화’니 ‘여러 줄 세우기’니 하는 슬로건이 고등교육을 지배했다. 관련된 정책도 꾸준히 추진되었다. 하지만 10년이 넘었지만 달라진 것은 별로 없다. 표면적으로야 종류가 다양한 것처럼 보이지만, 속은 똑같다. 서울대의 백화점 방식이 다른 대학들에서도 발견되고, 국가가 IT 어쩌구 저쩌구 하면 죄다 그 쪽만 중점 육성한다. “다 알아서 하세요. 이제 저희가 이래라 저래라 하지 않을 겁니다. 다만, 저희는 평가한 다음에 그 성적에 따라 지원하겠습니다. 그리고 평가의 기준은 이겁니다”의 결과다.

정말 다양성을 제고하고자 한다면, ‘지원하되 간섭하지 않는다’라는 원칙에 입각해야 한다. 평가니 뭐니 하는 것도 필요없다. 학교 내부의 직접 민주주의나 참여민주주의를 강화하여 자율적인 정화장치가 가동되도록 하면서 적절한 순간에 감사를 하면 된다. 뿐만 아니라 다양성을 저해하는 외부 요인에 손대야 한다. 우리나라 대학의 다양성을 저해하는 요인이 대학서열체제와 학벌주의이므로, 이걸 해소하는데 노력을 기울여야 한다.

하지만 그동안 정부는 엉뚱하게 안에 있는 사람들만 괴롭혔다. 평가니 해서 괜히 서류를 많이 부풀려 만들게 하고, 대학이나 교육청의 노동조합을 억압해왔다. 비리 척결이나 내부 민주주의 신장에 큰 역할을 담당할 공무원노조를 찍어 눌러왔다.

 

교육자치 강화를 위해서라면, 시군구 단위까지 교육자치를 확대해야

지역교육청 폐지의 논거로 ‘교육자치 강화’를 이야기한다. 교육청 자치가 아니라 지역주민의 교육자치가 되어야 한다는 말이다. 맞는 말이다. 하지만 교육자치를 강화하는 방법이 꼭 지역교육청 폐지라고 말할 수 없다.

지역주민의 입장에서 교육자치를 체감하지 못하는 건 사실이다. 하지만 그것은 지역교육청의 책임이 아니다. 시도 단위까지만 교육자치를 시행하고 시군구 단위는 하지 않는 게 보다 큰 원인이다. 따라서 교육자치를 강화하고자 한다면 시군구 단위 교육자치와 학교자치를 실시하는 게 정답이다.

또한 지역주민의 교육자치를 강화하는 유일한 방법이 일반행정과 교육행정의 통합이라고 볼 수 없다. 일반행정과 교육행정의 통합을 위해 실시된 것이 교육감․교육위원 직선제와 교육위원회의 통합이었다. ‘교육에 대한 지역주민의 관심이 많다’는 것이 주요 논리 중의 하나였다. 하지만 직선제가 실시되자 투표율 15%라는 결과로 돌아왔다. 교육에 많은 관심을 가지고 있는 주민들이 선물한 게 낮은 투표율이었던 것이다. 따라서 어쩌면 시도 단위 의회와 교육위원회를 어떻게 해보자는 게 해답이 아니었을 수 있다. 어쩌면 동네까지 교육자치를 실시하는 게 나았을 수도 있다.

 

통제가 아니라 지원이라면 장학을 없애야

지역교육청이 하는 일은 재정, 인사, 장학이다. 통제에서 지원으로 전환해야 한다고 하면서 장학 위주로 지역교육센터를 만들어야 한다고 한다. 하지만 지원이 중심이라면 재정과 인사를 없애는 것이 아니라 장학을 없애야 한다. 재정과 인사가 지원이기 때문이다.

교부 방식으로 교육재정을 운용하면, 지역간 학교간 형평성을 제고할 수 있다. 그리고 재정운용에 있어서의 형평성 제고가 지금으로서는 최고의 지원이다. 잘 사는 동네의 학교는 돈이 많고 못 사는 동네의 학교는 예산이 부족하면, 공교육의 의미는 퇴색된다. 특히, 지금처럼 양극화가 심해지는 시점에서는 더더군다나 형평성이 중요하다.

그런데 이걸 지자체나 시도교육청이 하기는 어렵다. 교육경비보조금의 상당 부분을 김포외고에 지원하는 김포시가 김포교육청의 예산까지 운용하면 어떤 일이 벌어질지는 뻔하다. 차라리 김포시의 교육경비보조금 운용에 김포교육청과 김포시내 초중고 학생들의 의견이 주요 근거가 되는게 낮다. 시도교육청에서 시군구 단위까지 관장하는 것도 어렵다. 너무 넓다. 너무 넓으면 빛이 비추지 않는 곳은 살필 수 없다.

인사 또한 비슷하다. 이주호 측 인사는 “순환근무제 때문에 교사들이 학교에 대한 주인의식이 없다. 그러니 순환근무제를 없애야 하고, 지역교육청도 폐지해야 한다”고 말한다. 하지만 순환근무제를 없애면 지역간 학교간 불균형은 고착화된다. 특히, 나쁜 급지 학교에 다니는 학생들이 주로 피해를 입는다. 따라서 순환근무제는 계속 되어야 한다. 다만, 나쁜 급지에 대한 보다 많은 배려와 전문성 제고를 위한 개선이 필요할 뿐이다.

교육청의 역할을 지원 중심으로 바꿔야 한다면, 지역교육청을 없애는 것이 아니라 장학을 없애야 한다. 교직은 전문직이라고 하고, 전문직은 자율성이 핵심이라고 한다. 그러니 교사들에게 전문직에 걸맞는 자율성을 부여하면 그만이다. 교사들 사이에서 서로서로 의견을 교환하면서 배우는 분위기만 조성해주면 된다. 그리고 교원 양성이나 연수 체계를 손보면 전문성은 제고될 수 있다. 생각해보면, 의사나 변호사와 같은 다른 전문직에는 장학이라는 게 없지 않은가.

그러니 지원 중심이라면, ‘지원하되 간섭하지 않는다’라는 원칙 하에 장학을 없애야 한다. 교수-학습 활동은 교사가 하고, 지원 행정은 교육청과 행정실이 하는게 맞다. 지역교육청을 폐지하는 방식은 아니다.

 

행정직원 늘리는 게 답

지역교육청을 효율성의 논리로 볼 수 있다. 하지만 효율성의 논리로만 재단해서는 곤란하다. 지역교육청 또한 교육기관 중 하나이기 때문이다. 신자유주의가 횡행하면 할수록 교육기관은 형평성과 공공성을 보다 강화해야 한다. 교육기관마저 신자유주의에 휩쓸리면 한국의 희망은 없다.

통제에서 지원으로 전환해야 한다고 말한다. 이를 부정하는 사람은 없다. 하지만 지원 중심으로 하기 위한 방법에서는 다양한 생각이 있을 수 있다. 정부는 지역교육청 폐지를 염두에 두고 있는데, 이건 아니다. 지원을 주되게 생각한다면 지역교육청 폐지라는 이상한 생각은 접어두고, 행정직원을 얼마나 어떻게 늘릴 것인지 고민해야 한다. 그게 지금으로서는 교사들의 교육활동을 지원하는 최선의 방안이다.