8월 18일(월) 오후 제주시에서 열린 제주교육권연대 주최 토론회의 토론문입니다.
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제주영어교육도시가 이득일까 손해일까
“제주도 특별법일부개정법률안 입법예고에 대한 고찰”에 대한 토론
송경원(진보신당/ 교육), 080813
○ 이강식 선생님의 발제문은 정부 개정안의 절차에서부터 내용까지 다루고 있다. 개정안을 내는 과정이 현행 제주특별자치도법에 위배될 수 있다고 지적하면서, 영어교육도시에 만들어질 국제학교는 값비싼 입시명문고가 될 것이라고 밝히고 있다. 뿐만 아니라 영어교육도시는 그 이질적인 환경으로 인해 제주 안의 ‘또 다른 섬’이 될 수 있으며, 도민의 고용효과도 미미할 수 있다고 이야기한다. 여기에 과실송금 허용이 가져다줄 국부유출의 가능성, 제주발 전국행 영리법인 허용의 여지, 그에 따른 한국교육 전체의 공공성 악화 등을 우려하고 있다.
이 지적들에 대해서는 비슷한 의견을 가지고 있다. 핵심적인 문제를 대체로 충분히 지적했다고 본다. 다만, 헌법 제31조를 거론한 점에 대해서는 작은 이견이 있다. “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”라는 헌법 제31조 제1항이 현실에서는 점차 “모든 국민은 경제적 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”로 유권해석되고 있다고 판단하기 때문이다(이건 우스개소리다).
○ 발제자의 의견과 같다고 해서, 토론자가 “발제자와 의견이 같습니다. 더 할 말이 없습니다”라고 한다면, 무책임하다. 따라서 발제자가 간단히 말한 부분, ‘도민에게 이익보다는 손해가 많은 입법예고’라는 소제목을 달고 있는 부분에 대해 몇 가지 추가 언급을 하고자 한다.
1. “내 아이나 나는 영어교육도시에 들어갈 수 있겠지!”
○ 영어교육도시 뿐만 아니라 지역개발 사업에 대한 거주민의 반응은 대체로 기대감이다. 원주민이 쫒겨나거나 배척당한 경험이 있다고 하더라도, 뭔가 도움이 되지 않을까 라는 기대가 더 크다. 더구나 영어교육도시는 일반적인 지역개발이 아니라 교육사업인 까닭에, “저기에 내 아이도 들어갈 수 있겠지”라는 생각도 지니게 된다.
<표 1>은 생략(첨부화일에서 확인하세요)
○ 위 표는 두 개의 자료에 기반하여 만든 것인데, 쉽게 납득할 수 없는 수치다. 초등학생 400명이 영어교육도시에 거주하지 않기 때문이다. 물론 초등학생 400명이 통학하는 학생, 즉 영어교육도시 외부의 제주도민으로 생각해볼 수 있다. 하지만 초등 통학생이 있다면, 중학생과 고등학생에도 있어야 한다. 따라서 초등학생 400명은 통학생이 아니라 영어교육도시 내에 있다고 봐야 한다. 이와 관련하여 지난 7월 4일의 공청회 자료인 <제주영어교육도시 도시개발구역지정 및 개발계획 수립> 17쪽 ‘상수도 계획’에 “상주인구 22,988명, 숙박인구 4,204명, 이용인구 3,300명”이라는 수치가 제시되어 있다. 그러니까 영어교육도시 내에 4,204명 규모의 숙박시설(레지던스시설이나 콘도시설)이 세워지며, 초등학생 400명은 아마도 부모와 함께 이 숙박시설에 중단기 임대 형태로 기거할 가능성이 높다.
○ 위 <표 1>를 눈여겨볼 부분은 중학생과 고등학생이다. 학생수(A)와 거주인구(B)가 같다. 중고등학생은 학교 기숙사에 있거나 영어교육도시내 주택에 있다. 이는 영어교육도시 이외의 제주지역에서 통학하는 중고등학생이 없다는 뜻이다. 만약 잃어버린 초등학생 400명 또한 영어교육도시내 숙박시설에 기거하고 있다면, 초중고 학생 중 통학생은 한 명도 없다. 물론 12개 학교의 상당수가 기숙학교라면, 영어교육도시가 정주형 도시라는 취지에 맞게 운영된다면, 있을 수 있는 일이다. 하지만 영어교육도시는 “제주국제공항에서 50분 거리”라고 홍보되어 있다. 즉, 제주도내에서 통학할 수 있는 거리다. 그런 만큼, 통학생이 한 명도 없다는 의미는, 적어도 중고등학생 중 통학생이 한 명도 없다는 점은 제주도 출신 영어교육도시 학생이 그리 많지 않을 것이라고 생각해야 한다.
○ 이러한 사정은 교원도 유사하다. 초중고 교원은 811명이다. 그런데 영어교육도시 인구수용계획에 따르면, 기숙사 거주 교원이 237명, 주택거주 세대가 575세대(교원은 가족이 있으므로, 주택거주인구가 아니라 세대수로 봐야)로, 812명이다. 영어교육도시내 초중고 교원은 모두 영어교육도시 내에 거주하는 것이다. 즉, 기숙사를 이용하거나 주택을 구입 또는 임대하여 거주한다. 교원이 모두 제주국제공항에서 50분 거리인 영어교육도시에 거주한다는 것은 제주도 기거주 교원이 많지 않을 것임을 의미한다.
○ 결국, ‘내 아이가 영어교육도시에 다닐 수 있겠지’라는 제주도민의 기대에 대해서는 “자신할 수 없다”라고 봐야 한다. 교원 또한 마찬가지다. 더구나 제주도나 JDC가 원주민 수용 비율 등을 밝힌 경우도 없다.
2. “인구가 늘면 조금이나마 낫겠지”
○ 유동인구일 때는 영어교육도시 외부 경제에 도움이 된다. 하지만 영어교육도시는 정주형 도시이고 자급자족형 도시다. 그리고 영어가 통용되는 공간으로, ‘영어 한 마디 못 해도 사는데 지장없는’ 한국 환경과 이질적이다. 더구나 영어교육도시는 학생 위주 도시다. 초중고등학생 8,620명 등 학생이 12,260명으로, 거주인구 2만 2천여명의 절반이 넘는다. 이런 이유로 영어교육도시가 외부 경제에 도움을 주는 정도는 기대보다 적을 수 있다.
3. “밑지지는 않겠지”
○ 현재로서는 자신할 수 없다. 사업비가 증가하였지만, 예상 수입내역 및 공공부분 비용편익을 밝히고 있지 않기 때문이다.
<표 2>는 생략(첨부화일에서 확인하세요)
○ 제주영어교육도시는 JDC가 부지를 매입․조성하고, 중앙정부와 지방정부가 학교 및 공공시설을 만들고, 사학법인이 땅을 사고 건물을 짓는 형태다. 위 <표 2>에서 부지조성비는 JDC가 댄다. 교육 및 공공시설은 중앙정부와 지방정부가 대는데, 그 중 사립학교 건물과 기숙사는 사학법인이 비용을 부담한다. 그리고 개선안에서 추가된 교육문화예술시설은 민간이 부담한다.
○ 원래 기본안에서는 JDC의 부지분양 수입이 부지조성비보다 많아 1,300억원이 남는 그림이었다. 그리고 1,300억원 흑자액 중에서 180억원은 공립학교 건물을 짓는데 사용되고, 950억원은 외국교육기관(대학) 건물을 짓는데 사용되었다. 개발이익 중 1,100억원 정도가 환수되는 것이다. 이 과정을 거쳐 교육 및 공공시설(공공부분)이 완공되며, 그 비용편익은 0.99로 거의 1에 가깝다.
○ 그런데 개선안에서는 첫째, 부지조성비가 885억원 증가했다. 둘째, 주택 규모가 1만 세대에서 5,800세대로 줄어들어 주택부지가 축소되었다. 주택부지의 분양수입이 줄어든다는 의미다. 이 두 가지 요소(비용 증가와 수입 감소)는 JDC의 재정에 부정적인 요인이다.
물론 긍정적인 요인도 있다. 첫째, 상업부지를 2배 늘려 부지 분양 수입이 증가한다. 단가의 차이로 인해 아마도 주택부지 분양수입의 감소분 이상이 될 것이다. 둘째, 사립학교가 3개교(8→11) 늘어 그만큼 공공부지 분양수입이 증가한다. 하지만 사립학교 부지 분양수입은 만약 사학의 ‘부지 무상 제공’ 요구를 수용하면, 증가분이 되지 않는다. 셋째, 부지 분양단가를 올리면, 수입이 증가할 수 있으나, 현재로서는 확인할 수 없다.
<표 3>은 생략(첨부화일에서 확인하세요)
○ 따라서 JDC의 개발이익이 기본안처럼 1,300억원 가량 될지 자신할 수 없다. 그런데 여기에 추가 비용 요인도 존재한다. 사학의 ‘학교건물 건립비 지원’ 요구를 수용하게 되면, 그 비용은 누군가 부담해야 한다. 중앙정부의 지원을 받거나 제주도의 지방비를 투입해야 하나, JDC의 부담으로 방향이 결정될 수도 있다.
○ 여러 가지 요인들을 감안해볼 때, 전체적으로 교육 및 공공시설(공공부분)의 비용편익이 기본안처럼 0.99가 될지는 자신할 수 없다. 부정적인 요인이 긍정적인 요인을 압도하면 밑질 수 있다. 그러면 다른 곳에서 재원을 조달해야 하는데, 국고지원은 “OO하여 국고지원 최소화”라는 표현이 여기저기 눈에 띄는 것으로 보아 확대가 어렵다. 제주도민의 세금이나 각종 사용료 인상 및 다른 방안을 강구해야 할지 모른다.
4. “좋은 학교가 들어오잖아”
○ 좋은 학교라면, 심리적 위안은 삼을 수 있다. 하지만 좋은 학교가 영리법인이라면, 그래서 교육사업의 수익금을 본국이나 국내 다른 곳으로 전출할 수 있다면, 역외유출이다. 더구나 제주도가 땅을 대고 건물을 지어주었는데 과실송금이 이루어진다면, 그리 달갑지 않은 일이다.
5. “땅 값은 올랐잖아”
○ 최악의 경우, 땅 값 인상이나 보상이 영어교육도시의 유일한 경제적 효과일 수 있다. 물론 땅주인이 누구인가에 따라 제주도민의 이득인지, 타지인의 이득인지 판가름난다.
※ 기본안은 비용, 수입, 비용편익이 있었지만, 개선안은 없다. 투명성부터 제고되어야 한다.
